14/08/2021 às 19h46min - Atualizada em 14/08/2021 às 19h46min

A IMPORTÂNCIA DA FORMAÇÃO DE CONSÓRCIO PÚBLICO AMBIENTAL MUNICIPAL

Paulo Figueira. Foto: Arquivo Pessoal
Desde a Constituição Federal de 1988, houve a descentralização entre a União, Estados e Municípios. Assim, os municípios passaram a legislar sobre o seu território e a implementar políticas que garantissem os direitos e deveres dos cidadãos. A referida lei também instituiu a responsabilidade aos municípios em relação à área ambiental.

Entretanto, a deficiência de uma equipe técnica qualificada constitui-se um impedimento para que os municípios possam assumir a competência para exercer o licenciamento, o controle, o monitoramento, e a fiscalização ambiental de empreendimentos considerados de impacto local. Diante dessa situação, o Consórcio Público Intermunicipal tem sido apontado com uma solução, principalmente para os municípios de pequeno porte que, em sua maioria, não possuem condições de compor uma equipe multidisciplinar para atuar na análise dos processos de licenciamento ambiental, e atender as prerrogativas instituídas pela Lei Complementar n.º 140, de 2011, em seu artigo 5º, Parágrafo Único.

Desta maneira, o Consórcio pode ser um instrumento para viabilizar a municipalização do licenciamento ambiental, por meio do qual os municípios poderão ter respaldo técnico e jurídico para subsidiar as decisões dos órgãos executivos de meio ambiente e dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Entretanto, é importante observar que a existência do consórcio não desobriga os municípios de possuir seu próprio Conselho de Meio Ambiente e servidores concursados para atuar na fiscalização dos empreendimentos. Este modelo de Gestão Ambiental surge como uma possibilidade de compartilhamento técnico e usufruto da estrutura e expertise dos Consórcios Públicos, cuja atuação já é consolidada em outras áreas, como saneamento e saúde.

Na área ambiental o instituto do Consórcio Público tem previsão no artigo 4º, inciso I, da Lei Complementar nº. 140, de 8 de dezembro de 2011. Por outro lado, temos a figura do Consórcio Público através da Lei Federal n.º 11.107, de 6 de abril de 2005, que disciplinou a matéria dos consórcios públicos, trazendo as regras gerais do assunto, e o Decreto Federal n.º 6.017, de 17 de janeiro de 2007, regulamentou a referida lei. Conforme previsto na referida legislação, o consórcio público poderá revestir-se das seguintes naturezas jurídicas (art. 6º, I, II, Lei n.º 11.107/07): i) personalidade jurídica de direito público mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções, e ii) personalidade jurídica de direito privado mediante a vigência das leis de ratificação do Protocolo de Intenções e o cumprimento de requisitos do Código Civil.

É muito importante destacar que caso os municípios optem por assumir a personalidade jurídica de direito privado (art. 6º, § 2º, Lei n.º 11.107/07), sem fins econômicos, também estarão sujeitos às normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal. Vale esclarecer se a opção for pela natureza privada de Consórcio  haverá a impossibilidade de exercer todas as competências inerentes a um Consórcio de Direito Público, por exemplo, exercício do poder de polícia, pois pela natureza privada está em par de igualdade como os particulares; e desde 2008, nos termos do artigo 39 do Decreto Federal n° 6.017, de 2007, não poderão celebrar convênios com a União. Se por outro lado optar pela constituição do Consórcio de natureza jurídica de Direito Público, o Consórcio usufrui de todas as prerrogativas inerentes às pessoas jurídicas de Direito Público, como, por exemplo, imunidade tributária, impenhorabilidade de bens, e Processo Especial de Execução (art. 6º, § 1º, Lei n.º 11.107/07).

Após explicar as normas que disciplinam o consórcio público, descreve-se as seis etapas para instituição de um Consórcio Público, de acordo com a Lei Federal nº 11.107, de 2005, e o Decreto Federal nº 6.017, de 2007. 

Desta forma, a Primeira Etapa visa a Elaboração e Assinatura do Protocolo de Intenções, que é o documento inicial de formatação do Consórcio, que materializa o intuito de cooperação entre os entes federados, trazendo a finalidade, bem como as diretrizes básicas de funcionamento e a organização da entidade. Seu conteúdo mínimo deve obedecer ao previsto no artigo 4º da Lei Federal n.º 11.107, de 2005, e no artigo 5º do Decreto Federal nº 6.017, de 2007. Todos os prefeitos irão assinar o Protocolo de Intenções, que deverá ser publicado para fins de conhecimento público.

Quanto a Segunda Etapa, se refere as leis autorizativas, que após o estabelecimento do Protocolo de Intenções, cada um dos municípios consorciados providenciará, no prazo de 2 (dois) anos, a sua Ratificação, por meio de encaminhamento de projeto de lei às respectivas Câmaras Municipais. A Ratificação após os dois anos dependerá de homologação da Assembleia Geral do consórcio. Com a ratificação, o Protocolo de Intenções converte-se imediatamente no Contrato de Consórcio Público (art. 6º do Decreto n.º 6.017/2007). Os municípios que assinaram o Protocolo, mas não obtiveram sua Lei Ratificadora aprovada, não poderão fazer parte do Consórcio.

Após essas Duas Etapas para instituição do Consórcio a fase seguinte visa a Aprovação do Estatuto do Consórcio Público. É importante esclarecer que o Estatuto é o conjunto de regras que estabelecem a estrutura administrativa do Consórcio e dispõe sobre a organização e o funcionamento de seus órgãos constitutivos, incluindo a definição dos cargos e competências e a fixação das normas de funcionamento. O documento deve estar em conformidade com o Protocolo de Intenções. O Estatuto deve ser aprovado pela Assembleia Geral (Art. 8º, §1º, Decreto Federal nº 6.017/07), com convocação de pauta específica para aprovação do Estatuto e Posse do Presidente. É importante observar que o Consórcio de Direito Público o  seu Estatuto deve ser publicado na Imprensa Oficial no âmbito de cada município consorciado, de forma resumida, indicando local de acesso ao conteúdo na íntegra, enquanto o Consórcio de Direito Privado o seu Estatuto deve ser registrado no Cartório de Títulos e Documentos, conforme determinação do artigo 45 do código civil, averbando-se as alterações posteriores.

Superada essas fases, é realizada a Quarta Etapa para Instituição do Consórcio Público Municipal, que visa a obtenção do CNPJ e abertura da conta bancária. Para obtenção do CNPJ devem ser apresentados os documentos à Receita Federal como a Ata de Constituição do Consórcio, assinada pelos prefeitos e por um advogado autenticada; as Cópias dos documentos do Presidente do Consórcio em que contenha seu CPF, RG, Título de Eleitor e Ata de Posse do prefeito autenticada; as Cópias do Protocolo de Intenções; as leis aprovadas pelos legislativos; os Contrato e Estatuto autenticados; o Formulário de solicitação do CNPJ preenchido da Receita Federal; e os Documentos básicos de entrada do CNPJ impresso com comprovante e que deverá ser assinado pelo prefeito, com reconhecimento de firma. Após a execução dessas quatro fases o Consórcio materializa a sua existência com a obtenção do CNPJ junto a Receita Federal. 

A Quinta Etapa trata do Contrato de Rateio, é importante salientar que o Contrato de Rateio é o instrumento jurídico firmado anualmente, por meio do qual os consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros de suas receitas orçamentárias para a realização das despesas do Consórcio Público. Esses recursos devem ser previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), no Plano Plurianual (PPA) e no Plano de Contas da contabilidade municipal de cada município consorciado. A transferência de recursos por parte dos consorciados não é livre, dependendo de prévia celebração do Contrato de Rateio, conforme expresso no artigo 8º da Lei Federal n.º 11.107, de 2005.

Por último é a Etapa do Contrato do Programa, sendo o instrumento por meio do qual serão constituídas e reguladas as obrigações e os direitos dos municípios consorciados, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa. Nele são estabelecidas as obrigações contratuais entre o ente consorciado e o consórcio ou entre os entes consorciados na implementação de uma política de gestão associada de serviços públicos. Deve estar em conformidade com a legislação de concessões e permissões de serviços públicos, principalmente no que se refere ao cálculo de tarifas e taxas.

Pode acontecer na operacionalidade do Consórcio Público a saída de municípios, nesse caso o Consórcio continua existindo desde que tenha no mínimo dois municípios. Por isso, que é importante a observância quanto a instituição do pagamento de multa significativa e de perda dos investimentos feitos pelos municípios consorciados a fim de desestimular a saída. Essas situações de rompimentos são previsíveis no Brasil, principalmente pela existência de diversos partidos políticos que intensifica principalmente no pleito eleitoral, o que pode comprometer a própria continuidade do SISNAMA no âmbito dos municípios envolvidos. Esse é certamente o maior obstáculo à consolidação dos consórcios públicos, e em especial aos consórcios públicos ambientais.

Além desse aspecto elencado em alhures, outro obstáculo a destacar é em relação à criação das taxas de licenciamento ambiental a serem cobradas, vale destacar que a mesma deve ser prevista em lei aprovada por cada uma das Câmaras dos Vereadores envolvida. Além disso, o Consórcio Público Ambiental deverá levar em conta as eventuais diferenças normativas existentes entre os municípios que o integram, seja no que diz respeito à legislação ambiental. Desse modo, é possível que uma conduta seja autuada em um município e em outro não, ou que uma atividade seja licenciada em um e em outro não.

A competência será a mesma dos municípios que dele fazem parte, já que estes podem delegar somente as atribuições que lhe forem originárias. Em vista disso, o Consórcio Público Intermunicipal só poderá atuar nas matérias de competência da União ou dos Estados quando houver delegação formal preconizada na Lei Complementar n.º 140, de 2011 (art. 4, IV). Não há dúvidas de que, na hipótese de omissão do Consórcio Público Ambiental, caberá ao Estado atuar, haja vista o que determina a Lei Complementar n.º 140, de 2011 (Caráter Supletivo, art. 15, II). 

Realmente, se o intuito da Lei Complementar n.º 140, de 2011, é evitar a sobreposição de esforços, seria totalmente contrassenso a duplicidade de atuações do mesmo âmbito federativo. Todavia, como cumpre responder que do ponto de vista jurídico é possível sim, desde que a adesão ao instrumento tenha deixado claro tal possibilidade no Estatuto. O que parece mais razoável é a possibilidade de existência dos Conselhos Ambientais Municipais, que poderão fiscalizar e sugerir medidas em relação ao Consórcio Público Ambiental. Isso garante a participação local, notadamente naqueles casos em que o Consórcio envolver muitos integrantes ou envolver integrantes dotados de grandes extensões territoriais.

Por outro lado, nada impede que haja também um Conselho Ambiental Intermunicipal, que faça parte da estrutura administrativa do próprio Consórcio, e que por isso terá melhores condições de contribuir para o seu aperfeiçoamento, podendo servir também como segunda Instancia Administrativa para análise dos recursos interpostos em face dos atos dele. Como a maioria dos municípios brasileiros enfrenta dificuldades financeiras e técnicas, foi preciso apontar uma solução capaz de descentralizar as políticas públicas de meio ambiente. Os Consórcios Públicos despontam como a solução adequada porque permitem a economia de escala e a troca de informações, viabilizando a fiscalização, as sanções administrativas e o licenciamento ambiental no âmbito local. Trata-se, na verdade, do caminho previsto pela lei em comento para suprir as deficiências citadas e promover de fato a Descentralização da Gestão Ambiental, um passo indispensável para a consolidação do SISNAMA e do direito ao meio ambiente equilibrado.

Alguns questionamentos já foram levados aos Tribunais de Contas dos Estados em relação a competência dos Consórcios Públicos Municipais em arrecadar, principalmente pela existência do Fundo Municipal de Meio Ambiente nos municípios em que já existem entendimentos pacificados nesse aspecto que  enfoca “[...] Consórcio Público pode ser criado com as competências municipais de arrecadação e gerenciamento das taxas, multas e demais atos decorrentes das ações administrativas de proteção do meio ambiente e execução do licenciamento ambiental, com movimentação financeira por meio de uma única conta bancária. Para tanto, são necessárias a previsão expressa no Protocolo de Intenções dos consorciados e ratificação por meio de lei de cada um dos municípios participantes do consórcio. Também é preciso que seja criado um fundo pelo consórcio, cujos valores deverão ser movimentados em fonte específica. [...]. Vale ressaltar que a Lei Complementar n.º 140, de 2011, é omissa em relação à destinação dos recursos arrecadados, mas autoriza a formação de Consórcios Públicos para execução do licenciamento ambiental e fiscalização de empreendimento de impacto local, fato que foi solucionado pela lei e decreto de consórcio público.

Diante da exposição, a melhor justificativa para implantar Consórcio Público Municipal Ambiental diz respeito ao licenciamento e a fiscalização ambiental das atividades de impacto local que são inviáveis para Municípios pequenos para manutenção de corpo técnico habilitado, institucional, e financeira, uma vez que a baixa demanda de atividades passiveis de licenciamento em cada um e a necessidade da manutenção de uma equipe interdisciplinar e a estrutura logística necessária inviabilizam sua implantação individualizada. No entanto, a adoção de um sistema de licenciamento ambiental através de Consórcio Público, além de se tornar sustentável financeiramente, permite a uniformização das ações de gestão ambientais regionais. A segunda justificativa é que a efetivação de um Sistema eficiente de gestão e informação ambiental, a captação de recursos financeiros possibilita a manutenção de programas de melhoramento da qualidade ambiental local, a agilização na emissão de licenças e autorizações ambientais, principalmente quando a União e o Estado não realizam esses procedimentos administrativos de licença ambiental e que são outorgados aos municípios conforme preconiza o artigo 4º, II, da LC n.º 140, de 2011.
Paulo Figueira

Paulo Figueira

Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Graduado em Administração de Empresas, Arquivologia

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