21/08/2021 às 17h54min - Atualizada em 21/08/2021 às 17h54min

OS ENTRAVES PARA A DESCENTRALIZAÇÃO AMBIENTAL DE IMPACTO LOCAL AOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

Paulo Figueira. Foto: Arquivo Pessoal
Após a promulgação da Constituição Federal, em 1988, a descentralização passou a ser entendida não simplesmente como um processo administrativo, mas, sobretudo como um processo político, com significativa contribuição dos constituintes. Do ponto de vista da formação do Estado brasileiro a maior novidade trazida pela Constituição Federal de 1988 foi a inclusão dos Municípios como membros da federação, ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal, e na temática ambiental a competência dos Municípios está elencada no artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988. Desta forma, o Município se tornou parte da organização política do país na condição de ente federativo, passando a gozar de autonomia, conforme determinam o caput do artigo 1º, o caput do artigo 18 e a alínea c do inciso VII do artigo 34 da Constituição Federal. Isso significa que não existe hierarquia entre os entes federativos, todos são capazes de exercer direitos e contrair obrigações, dentro dos limites constitucionais.
Pelo artigo 30 da Constituição Federal, o meio ambiente está inserido no agrupamento das atribuições legislativas e administrativas municipais. Desta maneira, analisando o artigo 34 da Constituição Federal, fica claro que dentre os deveres da União, está o de resguardar a autonomia municipal. Nessa assertiva, Paulo Machado (2015) chama a atenção ao chegar a uma afirmativa, em que salienta que “o desenvolvimento de uma parte da Federação não pode ser conseguido à custa da poluição e da degradação da natureza de outra parte, mesmo que seja o mais afastado e pobre dos Municípios, merece a devida atenção e tutela.”
Nesse diapasão, em relação ao avanço capitalista instalada em todo o território brasileiro, um dos entraves dos Municípios, em relação à conservação e a proteção ao meio ambiente estão ligados a dificuldade que enfrentam em ajustar uma legislação com sanções específicas para quem adimple normas ambientais, sem olvidar ainda da resistência de alguns Estados da Federação quanto a competência ambiental de impacto local dos Municípios. Neste sentido, mesmo havendo a necessidade de desenvolvimento econômico, os Municípios necessitam de um arcabouço jurídico próprio, com previsão dos tipos administrativos e das sanções a serem aplicadas em caso de descumprimento das normas de tutela ambiental. 
Confirmando seu poder de legislar, como identificado nos parágrafos anteriores, o Município com a intenção de suprir as necessidades locais e cumprir com o que está estabelecido no artigo 225 da Constituição Federal, proporcionando aos cidadãos um meio ambiente ecologicamente equilibrado e uma sadia qualidade de vida, promove ações informativas, participativas e regulatórias de caráter ambiental. Materialmente confirmada a autonomia Municipal, dentre o universo juríco brasileiro, a Resolução CONAMA n.º 237, de 1997, e a LC nº. 140, de 2011, destacam e relacionam que para a gestão ambiental de impacto local os Municípios brasileiros necessitam dispor de Código Municipal do Meio Ambiente, Conselho Municipal de Meio Ambiente, Capital Humano, e Infraestrutura necessária para realizar os serviços ambientais.
A consideração da dimensão dos impactos ambientais associados às atividades modificadoras do meio ambiente, é que motivou a divisão de competência entre a União, Estados e Municípios, estabelecida nos artigos 4°, 5° e 6°, ambos da Resolução CONAMA n° 237, de 1997, e nos artigos 7º, 8º, 9º, e 10, da LC nº. 140, de 2011,  visando evitar a existência de conflitos quando da aplicação do procedimento licenciatório. A linha de corte União/Estado é bastante clara, entretanto, ainda há divergências quanto à aplicabilidade do conceito de impacto local, como de competência municipal.
Com todo o esforço realizado pelos órgãos ambientais, as classificações de impacto local estão associadas ao pequeno porte das atividades e a pouca complexidade das suas operações. E, muitas vezes esse conceito não tem sido suficiente para dirimir as dúvidas que surgem caso a caso. Só o largo exercício dessa competência por parte dos Municípios poderá definir e consubstanciar um entendimento pleno dessa questão. Entretanto há que se considerar os impactos meso-regionais e regionais, resultantes de empreendimentos com um maior nível de complexidade em que a escala municipal é apenas parte do recorte a ser considerado. Nesse sentido as áreas fisiográfica devem ser estudadas com uma visão integradora das paisagens. Para avaliar os impactos que extrapolam o território do Município, novos arranjos institucionais já estão surgindo, a exemplo dos Comitês de Bacia, Consórcios Intermunicipais, Associações Municipais, dentre outras formas de participação, que ampliam a visão do recorte municipal, além das fronteiras do município.
Outros aspectos fragilizam a descentralização de impacto local  por parte dos Municípios e aqui merecem especial atenção, a exemplo do clientelismo, do paternalismo, do assistencialismo, da falsa ética, da descontinuidade política, da falta de capacitação técnica e do conhecimento urbano sócio ambiental, e de suas relações locais e globais. Há ainda algo que é antagônico: a proximidade pode favorecer as pressões, mas também pode agregar maior participação da sociedade. Desse modo, entendemos que o foco deva estar na contínua capacitação dos gestores locais e na sensibilização, na preparação, e na interação da sociedade como um todo, para que as pressões imediatistas, resultantes das aproximações políticas sejam controladas, catalisadas e inibidas com base na certeza da fundamentação técnico-científica apresentada, corroborada com a participação ativa da sociedade local, evitando-se a tirania das pequenas decisões, diga-se de passagem comuns e prática corrente nos órgãos estaduais.
Além disso, a obsolescência técnica dos governos locais deve ser superada, não apenas do ponto de vista instrumental, mas, sobretudo com a construção do aprendizado, para propiciar o discernimento das melhores técnicas e métodos apropriados para solucionar cada problema ambiental local, que lhe é peculiar, balizando tecnicamente a tomada de decisão. É saluatar enfocar que o processo de gestão ambiental integrada, ocorre pela inter-relação de quatro esferas: conhecimento, gestão ambiental pública, educação e informação, e participação. O conhecimento, pois, é preciso entender e diagnosticar o sistema urbano-social-ambiental e suas relações locais e globais com base científica para exercer o licenciamento ambiental.
A gestão ambiental pública, que necessita de órgãos com boa capacidade técnica, capazes de desenvolver programas estratégicos e integrados com outros departamentos e órgãos da gestão pública (desenvolvimento econômico, habitação, planejamento urbano, saneamento, saúde, cultura, dentre outros). Além disso, esses programas também devem ter como premissa às demais esferas de integração, ou seja, o conhecimento do meio físico local, a educação e a participação dos cidadãos. A educação e informação, que devem ajudar a abrir os horizontes dos cidadãos em relação à complexidade do sistema urbano-social-ambiental. Para tanto, a educação e a informação devem ser capazes de levar os cidadãos a identificarem desde cedo a sua territorialidade local, a desenvolver o pensamento e a inteligência para compreender os programas de gestão ambiental e a condição da vida urbana. A participação dos cidadãos, em que a comunidade deve ser chamada a construir a gestão do sistema urbano-social-ambiental premissa do artigo 225 da Constituição Federal.
Considerando os aspectos conceituais aqui elucidados, verificamos que o processo para a habilitação municipal conduzido pelos Estados, que visa fortalecer o exercício da gestão ambiental, deve obedecer às três principais lógicas, de acordo com Egler (2010): i) Lógica dos Procedimentos – Exigência do arcabouço legal necessário à atuação municipal (existência de Leis Ambientais Municipais, Conselhos e Fundos Municipais de Meio Ambiente); ii) Lógica do Substantivo – Exigência de estudos ambientais municipais, do Plano Diretor, da formação e capacitação técnica do quadro municipal e do compromisso dos gestores locais; e iii) Lógica da Integração – Visão integrada do município com o seu entorno e percepção global dos efeitos ambientais (informação verbal). De acordo com Maglio; Philippi JR (2002): “Talvez, a lentidão na implementação da descentralização seja decorrência do conservadorismo dos órgãos ambientais. Nos vários níveis de governo, prevalece a visão de comando e controle das fontes poluidoras, introduzida no Brasil na década de 70, após a realização da 1a Conferência Mundial da ONU sobre o Meio, modelo que precisa ser superado.
Contudo, apesar do avanço da aplicação dos instrumentos de gestão ambiental por parte dos Municípios, há uma série de outros elementos preocupantes quanto ao fortalecimento da descentralização da gestão ambiental, principalmente no que se refere ao procedimento administrativo do licenciamento. De tal forma, enfatiza-se que, para os Municípios assumirem responsabilidades ambientais ainda maiores, são necessárias ações que possibilitem maior participação da sociedade, através dos Conselhos de Meio Ambiente, capacitação dos agentes técnicos do órgão público ambiental local,  e principalmente avanço nas experiências de planejamento estratégico participativo. Desta forma, a perspectiva da municipalização do licenciamento ambiental está principalmente relacionada ao fato de o Município promover uma gestão mais eficiente e eficaz das etapas de planejamento, acompanhamento, e a fiscalização para a autorização das respectivas licenças. Do mesmo modo, sinaliza que o grande desafio é buscar atenuar a influência de forças políticas e econômicas locais, principalmente em Municípios de pequeno porte, cujos interesses podem sobrepor à definição de uma política ambiental local respaldada em ações que visam à recuperação e melhoria ambiental com ênfase no desenvolvimento sustentável.

Destarte, o fato limitador para as ações dos Municípios perpassa por questões relacionadas com os procedimentos necessários para o licenciamento ambiental, a existência de arcabouço legal e um sistema municipal de meio ambiente, da capacidade técnica da equipe, da interação entre os instrumentos de gestão, da articulação dos setores na análise do licenciamento, da publicidade dos atos, entre outros. No que se refere aos aspectos gerenciais, há necessidade de compor o órgão ambiental com equipe multidisciplinar em número suficiente e, principalmente, capacitada para a realização de análise, do monitoramento e do acompanhamento dos pedidos de licenças ambientais em âmbito local, o que possibilita a definição de processos bem elaborados para promover a efetividade das ações. É claro que, ao lado da capacitação técnica, torna-se necessário apresentar infraestrutura física adequada e a existência de equipamentos eletrônicos, de informática, e de veículos para a complementação do atendimento das demandas, quando necessário fazer uso do Princípio da Subsidiariedade da LC nº. 140, de 2011.

Além disso, há também que se destacar a necessidade de implantação de programas de educação ambiental no Município no intuito de mobilizar e sensibilizar a população em relação à importância de obter conhecimento sobre as questões ambientais, despertando o interesse em tomar atitudes corretas e buscar soluções para os principais problemas ambientais. Trata-se na realidade de um exercício de construção da cidadania ambiental através da ampliação da participação de uma comunidade mais informada e atuante visando atingir o desenvolvimento sustentável.

Para concluir, é importante salientar que o licenciamento ambiental tem sido cada vez mais descentralizado para o nível dos Municípios brasileiros, especialmente após a publicação da Lei Complementar nº.140, de 2011, que repartiu as competências entre os entes federativos em matéria ambiental e atribuiu aos Municípios a responsabilidade por licenciar atividades com impacto ambiental de abrangência local. Entetanto, é importante esclarecer que existe critérios estabelecidos para a gestão ambental de impacto local, em que os Municípios interessados devem dispor de órgão ambiental capacitado e de conselho municipal de meio ambiente. Nesse aspecto os Estados têm atuado como coordenadores no processo de descentralização junto aos Municípios, e na maioria das vezes o entrave detectado tem sido a falta de recursos humanos e financeiros nos órgãos ambientais municipais como a principal limitação do licenciamento no âmbito municipal, fato que pode ser suprido com os Consórcios Públicos.  

Sabe-se que é questionado pelas instituições que desenvolvem atividade como representante dos Municípios a materia que determina ao Conselho Estadual de Meio Ambiente a Elaboração da Resolução Tipificando Impactos Locais, com a justificativa de que definitivamente, inexiste amparo jurídico, político ou técnico à missão que a LC nº.140, de 2011, quis atribuir ao COEMA. É que os Municípios possuem competência administrativa originária em matéria ambiental, face o que dispõem os incisos III, VI e VII do artigo 23, o artigo 182 e o caput do artigo 225 da Constituição da República. De fato, do ponto de vista do Pacto Federativo nada justificaria que a União, os Estados e o Distrito Federal possuíssem atribuição para fazer o licenciamento e os Municípios não. Outrossim, não seria razoável que os entes locais se vissem privados exatamente daquele instrumento apontado como o mais proeminente da Política Nacional do Meio Ambiente.

Vejo que isso possa ser equacionada com o uso da simetria constitucional e de respeito ao Pacto Federativo, já que não se pode admitir que sejam adotados parâmetros diferentes em relação aos entes federativos. Desta forma, se uma atividade cuja localização ultrapasse o limite de um Estado é de responsabilidade da União, consoante ordenam as alíneas a e e do inciso XIV do artigo 7º, é razoável que que uma atividade cuja localização ou desenvolvimento ultrapasse o limite de um Município seja de responsabilidade do Estado, bem como a atividade que se restringe à jurisdição local fique mesmo a cargo do Município. Logo, o critério da localização/desenvolvimento, que é aplicado como Regra Geral Licenciatória à União, deverá também ser aplicado também aos Estados, Distrito Federal, e aos Municípios.

Posto isso, o Município em regra do interesse local se fará presente para fins de licenciamento ambiental quando a atividade estiver localizada e for desenvolvida unicamente no território daquele Município. Nada impede, no entanto, a participação dos outros entes federativos, nos termos do § 1º do artigo 13, de maneira não vinculante, e do uso do Princípio da Subsidiariedade (art. 16, Paragrafo Único, da LC nº. 140, de 2011). Entretanto, mesmo por esse critério não se pode admitir a gestão de impacto local por um Município que não atenda aos ditames da Resolução CONAMA n.º 237, de 1997, e da LC n.º 140, de 2011, concernente a órgão ambiental com técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda para as ações administrativas, de Conselho de Meio Ambiente, de normas ambientais, e de infraestrutura adequada.
Paulo Figueira

Paulo Figueira

Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Graduado em Administração de Empresas, Arquivologia

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