06/11/2021 às 12h51min - Atualizada em 06/11/2021 às 12h51min

A (IN)COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LICENCIAMENTO MINERÁRIO

Adilson Garcia Professor, doutor em Direito pela PUC--SP, advogado e promotor de justiça aposentado. Foto:Arquivo Pessoal
Há ainda muitos questionamentos no país em relação a normativos sobre mineração quanto à competência dos Estados e Municípios para legislar e licenciar.

Esse assunto tem grande relevância para o Amapá porque quase todos os Municípios abrigam atividades minerárias, principalmente Serra do Navio, Pedra Branca do Amapari, Porto Grande e Mazagão. E não raro os empreendedores direcionam os pedidos de licenciamento para as Secretarias Municipais do Meio Ambiente, as quais no meu entendimento não têm competência para licenciar essas atividades. Ou os mineradores têm sua atividade barrada pelos Municípios. 

Sobre direito minerário, cuja matéria prima consta na Constituição Federal como pertencente à União, a competência “a priori” pertenceria privativamente à União ou, por delegação, aos entes estaduais. Aí levantou-se a possibilidade de os entes municipais legislarem no ponto, o que vem ocorrendo em algumas localidades de forma equivocada no meu ver.

Uma interpretação hermenêutica demonstra com clareza a competência privativa da União em legislar sobre direito minerário. Assim como fica evidenciado que a União pode delegar aos Estados competência material para realizar o licenciamento ambiental dessa atividade e que pela Carta Maior os entes públicos têm a obrigatoriedade da fiscalização.

Agora a questão a ser colocada é se essa competência material delegada pela União aos Estados pode, através de Resolução do Coema que tipifica impacto local, ser delegada pelo Estado para os Municípios? Ou seja, se os Estados podem sub-delegar...

O artigo 30 da CF/88 dá competência aos Municípios para legislarem sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.

Entretanto, a frase “assuntos de interesse local” não pode ser uma porteira aberta para tudo, tipo um passaporte diplomático. 

Primeiramente, temos que analisar as competências antecedentes (União e Estado). Se não houver competência definitiva para tais entes, resta aos Municípios a competência residual. Porque se for interpretar literalmente, chegaremos a conclusões absurdas, visto que “mineração”  não deixa de ser “assunto de interesse local”. 

O licenciamento ambiental tem como objetivo a prevenção e controle da poluição no meio ambiente, por meio de atuação dos órgãos das três esferas do poder. 

Tais órgãos são responsáveis, pela avaliação, fiscalização e autorização de funcionamento dos estabelecimentos que possuem fontes de poluição, mediante expedição, quando for o caso, de Licença Prévia (LP), de Licença Ambiental de Instalação (LI) e/ou Licença Ambiental de Operação (LO).

É um procedimento administrativo onde poderá ser concedida a Licença Ambiental para autorizar uma determinada atividade que será executada por uma pessoa física ou jurídica. 

Esse licenciamento visa manter a qualidade do ambiente, mesmo que a atividade executada seja poluidora ou potencialmente poluidora, com as condicionantes e medidas mitigadoras ou compensatórias dos impactos ambientais. 

A CF/88 trouxe ao nosso ordenamento jurídico a defesa dos bens coletivos, através da inclusão da redação do artigo 225, admitindo, inclusive, a existência de uma terceira espécie de bem: o bem ambiental. 

Este bem é caracterizado por não ter uma propriedade definida, isto é, não é interesse único do particular, nem tampouco é considerado bem público: é um bem comum, de uso coletivo de todo um povo.

O conceito de meio ambiente foi trazido pelo artigo 3º, I, da Lei 6.938/81 (Lei de Política Nacional do Meio Ambiente), que considera “meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Assim, o meio ambiente pode ser entendido como a interação do homem com a natureza, o qual influencia em sua vida e comportamento. Segundo  o art. 225 da CF, todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que deverá ser defendido e preservado por todos.

Os procedimentos necessários para realizar os diferentes tipos de licenciamento ambiental para a mineração estão explicitados em duas resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente-CONAMA. A primeira é a Resolução n. 09/90, que trata do licenciamento ambiental para o regime de autorização e concessão e a segunda Resolução é a n. 010/90-CONAMA. 

Na análise jurídica dos licenciamentos ambientais, deverá se observar a legalidade do ato administrativo à luz da CF/88 e da Lei Complementar 140/2011 nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

Com a promulgação desta LC 140/2011 foi regulamentada a competência comum entre os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e fixada normas de cooperação entre eles, reduzindo assim as superposições e conflitos de atuação, além de tornar o processo de licenciamento ambiental menos oneroso e burocrático, além de mais ágil. Há controvérsias.

De acordo com o art. 9º da LC 140 foi definido que somente cabem aos Municípios o licenciamento de atividades e empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, bem como os localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APA’s) e daquelas delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
A Resolução nº 10/1990 do CONAMA, em seu art. 1º dispõe: “A exploração de bens minerais da Classe II, deverá ser precedida de licenciamento ambiental do órgão estadual de Meio Ambiente ou do IBAMA, quando coube nos termos da legislação vigente e dessa Resolução”.

A LC 140 define (art. 13) que “Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental”.

Por outra vertente, o COEMA/AP editou a Resolução 046/2018, que estabelece as atividades de impacto ambiental local para fins de licenciamento ambiental municipal, descrevendo as tipologias dessas atividades.

Vinícius Uberti Pellizzaro abordou a “vexata quaestio” com maestria no artigo “Os limites da competência municipal para legislar sobre meio ambiente e a mineração (atividade e características)” (in: jus.brasil.com), a quem remeto os leitores para uma análise mais profunda.

No mencionado artigo, o jurista concluiu pela permissibilidade do Município legislar sobre meio ambiente, no âmbito de seu interesse local, suplementando as normas federal e estadual, sem confrontá-las, com vista à hierarquia das normas.

Mas no tocante ao exercício da atividade minerária no âmbito de seu interesse local, o ente municipal não pode retirar a eficácia das autorizações e concessões promovidas pela União.

E não poderá legislar impedindo que determinada exploração minerária regularizada por ente superior  tenha sua atividade obstada por norma municipal, pois seria nitidamente inconstitucional.

Para ele, impende emergencialmente a adoção de padrões e regras mais específicos sobre a divisão de competências em face da insegurança jurídica que (des)norteia os investidores do setor minerário, diante da possibilidade de que a qualquer momento algum outro ente político venha a embargar a atividade.

Não há como discordar, visto que a incerteza jurídica e a possibilidade de pesadas multas, destruição de equipamentos e perdas de capitais acabam desestimulando os investimentos setoriais minerários.

De todo o arrazoado acima, podemos concluir que a competência exclusiva para conceder as licenças ambientais pautadas no setor minerário, recai sobre a União ou por delegação ao Estado do Amapá, via SEMA, excluindo de pronto a competência dos Municípios para sua concessão ou a limitação de autorizações dos órgãos federais e estaduais.

Ou seja, cada macaco no seu galho e cada garimpeiro no seu barranco!
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