26/06/2022 às 06h15min - Atualizada em 26/06/2022 às 06h15min

​A CELEUMA JURÍDICA DA REFORMA AGRÁRIA E DA REGULARIZAÇÃO

FUNDIÁRIA NA AMAZÔNIA LEGAL

Paulo Figueira

Paulo Figueira

Advogado e professor com atuação em Direito Ambiental, Agrário e Administrativo. Graduado em Administração de Empresas, Arquivologia

Paulo Figueira. Foto: Arquivo Pessoal
Antes de abordar diretamente a temática acima é importante realizar a distinção entre Reforma Agrária e a Regularização Fundiária, nesse aspecto a definição de Reforma Agrária está contida no § 1º, do artigo 1º, da Lei nº. 4.504, de 30 de novembro de 1964 (Estatuto da Terra), que “considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade”, por sua vez, a Regularização Fundiária é o processo que inclui medidas jurídicas, urbanísticas, rurais, ambientais, e sociais, com a finalidade de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades e no campo, com o fito de garantir o direito social à moradia e a produção de seus ocupantes nesses lotes.

Desta maneira, são necessários buscar responder questionamentos para poder aprofundar a celeuma jurídica da Reforma Agrária e da Regularização Fundiária na Amazônia Legal. Neste sentido, elencam-se os seguintes questionamentos, que serão respondidos no corpo da matéria: i) A legislação referente à Regularização Fundiária na Amazônia Legal como um conjunto de direitos e obrigações que terão seus reflexos na Política Agraria Brasileira conseguiu garantir as posses e ocupações legitimas e as propriedades consolidadas, ou foi mais uma normativa desagregadora desse direito por ações estatais? ii) A Reforma Agrária na Amazônia Legal em sua plenitude conseguiu dar o retorno esperado e contemplou os verdadeiros beneficiários que preenchem os requisitos extrínsecos para a mesma ou desvirtuou-se nos órgãos de terras? iii) As terras públicas na Amazônia Legal destinadas para Reforma Agrária e para Regularização Fundiária em qual banco de dados públicos um cidadão comum consegue acessar essas informações para cumprimento da lei da transparência?  vi) Ou ambas as Políticas Públicas de Regularização Fundiária e da Reforma Agrária são uma política explicita de favorecimento de um modelo de desenvolvimento predatório e extensivo para a Região Amazônica, em que os pequenos agricultores, ribeirinhos e povos indígenas foram e são frequentemente vítimas de conflitos de terra compactuados pelos órgãos do Estado?

Para responder essas inquirições é necessário fazer uma Digressão Normativa e Histórica, principalmente da análise desenhada com base na Lei n.º 11.952/2009, que criou o Programa Terra Legal e as alterações advindas com a Lei n.º 13.465/2017, que tratam de terras públicas na Amazônia Legal. Vale descrever que a lei da terra e o Estatuto da Terra são normas de campo nacional, não exclusiva da Amazônia Legal. 

É conveniente esclarecer que a qualificação dos beneficiários da Reforma Agrária e da Regularização Fundiária são fruto de uma análise muito rasa que não garante que o beneficiário ou quem aliena terras tenham habilitação para trabalhar com a mesma, em que muitas das vezes, o lote é utilizado apenas para especulação fundiária. Por isso que sou favorável à uma Auditoria Fundiária na Amazônia Legal em terras públicas destinadas a Reforma Agrária e a Regularização Fundiária. Já ficou comprovado que CPI nunca chega ao patamar da judicialização, fato já consagrado com a CPI da Ocupação de Terras Públicas na Região Amazônica realizado pelo Congresso Nacional com encerramento em 28 de dezembro de 2001.

Há casos identificados em diversos documentos que imóveis fundiários com posses e ocupações legitimas e propriedade consolidada que foram incluídas em modelos de criação de Assentamentos Rural Federal, Terras Indígenas, Terras Quilombolas, Unidades de Conservação de Uso Sustentável e de Proteção Integral, Grilagens de Terras Públicas, sem Estudos Técnicos e Audiência Pública para detectar ancianidade, bem como a existência de registro público sem analise da Cadeia Dominial.

Para compreensão histórica para Reforma Agrária e da Regularização Fundiária, é importante enfatizar que o primeiro órgão criado para Povoamento da Amazônia foi a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), no ano de 1953, na gestão do Presidente Getúlio Vargas, sendo extinta na década de 60, e substituída pela Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), órgão que passou a ser responsável pela execução do Plano de Valorização Econômica da Amazônia. Muitos recursos financeiros públicos e privados foram aplicados, sem, entretanto, alcançar o desenvolvimento almejado e de integrar a Amazônia Legal com as demais regiões. Por outro lado, é salutar ressaltar, que sempre houve uma invisibilidade dessas ocupações e posses legitimas pelo Estado, corroborado por uma consagrada debilidade fundiária, fruto da ausência da Governança da terra, com o estabelecimento do latifúndio. 

Nesse sentido, na década de 50-70, essa política de povoamento, ocasionou o sonho de muitos terem acesso à terra para produzir, gerar riqueza e renda.  Os investimentos na região foram acelerados com a construção das Rodovias Transamazônica e Cuiabá-Santarém. E ainda foram reservadas para Colonização e Reforma Agrária em uma faixa no total de dez mil quilômetros às margens das rodovias. Nestas circunstâncias, crescia o fluxo de trabalhadores e seus familiares para diferentes áreas da região. Com a abertura de estradas federais e estaduais, programas de assentamento rural, mecanismos de incentivos, crédito e proteção que atraíram o investimento privado, o governo, incentivou o processo obrigatório para fins de ocupação, vários foram os interesses que atraíram os olhares para a região amazônica. 

Entretanto, essa política caracterizou-se com favorecimento a monopolização das terras devolutas, pelos grandes negociantes, grileiros, latifundiários, fazendeiros, empresários, nacionais e estrangeiros, promovendo uma ampla ocupação de terras. Fato que motivou a instituição de uma CPI na Câmara sobre as terras públicas adquiridas por estrangeiros, por Requerimento do Deputado Márcio Moreira Alves em 1967, com o propósito de apurar a venda de terras brasileiras a pessoas físicas e jurídicas estrangeiras, e a elaboração da Lei nº. 5.709, de 7 de outubro de 1971, que Regula a Aquisição de Imóvel Rural por Estrangeiro Residente no País ou Pessoa Jurídica Estrangeira Autorizada a Funcionar no Brasil.

Ianni (1979) relata que no período de 1964-78, os interesses dos militares estavam aliados aos interesses da oligarquia agrária, sendo necessário retirar os posseiros da região ou ao menos enfraquecer os movimentos armados dos camponeses que lutavam pela terra na região. É salutar, ressaltar, que esse quadro não se alterou quanto a política de destinação das terras públicas, em que tendo em vista o interesse de empresas agropecuárias pelas melhores terras da Amazônia, os posseiros ficavam em uma condição difícil de sustentar e lutar pela posse de suas terras, pois as forças políticas e institucionais das empresas forçavam os pequenos agricultores a sair das melhores terras. Vê-se, portanto, que a máquina estatal sempre priorizou os grandes negócios em detrimentos desses grupos de camponeses.

Analisando esses fatos históricos anteriores, verifica-se que esses processos de Reforma Agrária e mesmo de Regularização Fundiária para esses grupos detentores de menor riqueza e de força política, sempre a prioridade era e é de primeiramente de destinar as terras públicas de forma predominantemente coletiva, advindas da necessidade de diversos documentos para uso coletivo da terra, como Plano de Uso, Plano de Manejo, instituição de Conselhos, e da necessidade de Regularização Fundiária, em que esses órgãos responsáveis por essa demanda não realizavam esses requisitos normativos, impedindo dessa forma o uso da terra por ausência de prova fundiária e documental; e o segundo critério, por destinação individual, em que são expedidos Certidão de Reconhecimento de Ocupação (CRO), documento inútil, ou  a Concessão de Direito Real de Uso  (CRDU), com Cláusulas Resolutivas de 10 anos, que impediam e impedem o acesso ao licenciamento ambiental e acesso a crédito financeiro. Mesmo com uma CPI realizada pela Comissão Parlamentar do Congresso Nacional destinada a investigar a ocupação de terras públicas na Região Amazônica, terminada em 2001, nada avançou, simplesmente mais papel e tempo perdido.

Portanto, após digressão normativa e histórica, com várias CPIs tratando de Terra Públicas na Amazônia Legal, é perceptível que os anos se passaram e o modo operante permanece. Notório que há uma política explicita de favorecimento de um modelo de desenvolvimento predatório e extensivo para a Região Amazônica, em que os pequenos agricultores, ribeirinhos, quilombolas, e os povos indígenas, foram e são frequentemente vítimas de conflitos de terra. 

Os últimos modelos adotados como Política Pública para Amazônia Legal a partir do ano de 2006, advindo da Lei nº. 11.284, com a implantação da Flota e da Flona, demonstra claramente um direcionamento, para atendimento das grandes empresas internacionais, ou nacionais, com recursos de países europeus. Nesse modelo de Unidades de Conservação de Uso Sustentável, toda demanda da madeira nobre extraída, destina-se exclusivamente para exportação, em que não há verticalização das cadeias produtivas locais, para a inclusão das cadeias moveleiras e madeireiras, sem olvidar de atividades ilícitas como pesquisa e exploração mineral no interior das mesmas.

É importante enfocar, que nesses modelos de florestas públicas, são grandes áreas de terras, portanto, ativos ambientais, em que esses grupos de agricultores familiares não são prioridades para o Estado, vivem na invisibilidade fundiária, e que os mesmos são impedidos de acessá-la, inclusive para realizar atividades seculares como pesca, caça, coleta de produtos da floresta, retirada de madeira para manutenção de suas moradias, e para criação de pequenos animais e cercados, que são práticas sustentáveis para consumo de suas famílias, fato que corrobora para o êxodo rural acentuado, em que tem Estados na Amazônia Legal que esse índice absurdo chega a 90% de pessoas residindo na zona urbana, em que vão residir em ambientes úmidos sem acesso ao saneamento básico. A título de ilustração aconselho fazer uma pesquisa se esses dados em mestrado e doutorado tem, e que se existir é raríssimo. A preocupação da grande maioria dos pesquisadores é para a identificação da fauna e da flora, desprezando o homem, sem análise ou inclusão desses mecanismos excludente aplicado pelo Estado, que prioriza os grandes negócios.

A Lei nº. 11.952/2009, alterada principalmente pela Lei n.º 13.465/2017, que é uma normativa especial para Regularização Fundiária na Amazônia Legal, que implantou o Programa Terra Legal, em que houve grande investimento, mas os resultados não foram satisfatórios, e nos últimos anos a Reforma Agrária estancou no país. O principal problema não é de legislação e nem de instrumentos normativos, até porque a lei simplificou bastante o procedimento para reconhecimentos das posses e ocupações legitimas, e trouxe segurança jurídica. 

A questão perpassa por interesses obscuros, comprovado em que os processos administrativos nos órgãos de terra não andam, para os agricultores familiares e os beneficiários da Reforma Agrária e da regularização Fundiária, com permanência de grandes latifundiários.  Para se ter uma compreensão que questão de terra, é hoje ação da Polícia e do Ministério Público, a título de ilustração no dia 20 deste mês, foi assinado um Termo de Cooperação Técnica entre o Incra e a Polícia Federal, que prevê o intercâmbio de informações constantes em bases de dados mantidas pelas instituições, a exemplo Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF) e do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), do Incra, e o Sistema de Informações Criminais, da Policia Federal. Sabe-se que somente isso não é suficiente, se não vier precedida de Auditória Fundiária, e o exercício pleno da CNJ, da Corregedoria Geral dos Tribunais de Justiça, junto aos órgãos de Terras e dos Cartórios de Registros de Imóveis, quando ao aspecto dos procedimentos administrativos das concessões de prova fundiária pelos órgãos de terra, e da avaliação da cadeia dominial para matricula nesses Cartórios.  

Apesar da imensidão de terras na Amazônia Legal, que envolve 9 (nove) Estados, sua população, entretanto, corresponde a 12,32% do total de habitantes do Brasil (IBGE, 2019). Desta maneira, a situação agrária na região tornou-se complexa pela pressão econômica e pelos conflitos agrários criados pelas disputas de terras pelos grileiros,  fazendeiros, grupos políticos do poder, com os pequenos agricultores, e mais recentemente surge a figura do Calote Fundiário Público, em que não há Estudo Técnico e Audiência Pública para identificar ancianidade, em que o próprio Estado, mantêm o domínio dessa terra, estabelecendo mecanismo legal, com leis elaboradas com a participação de organismos internacionais com clara intenção de beneficiar as empresas internacionais, como por exemplo, a Lei nº. 11.284/06, que se destina a criação de Florestas Públicas para Concessão Florestal Onerosa, com contratos de 40 anos, e culminando com ilicitudes, por existir pesquisa e exploração mineral nessas áreas, e normativas para exploração mineral em Assentamentos Rurais Federais e de Unidade de Conservação, que tem beneficiários nessas terras.
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