A trajetória histórica do direito de saneamento básico no Brasil vem desde a época colonial, passando pelo período imperial e avançando pela recente história das primeiras políticas de saneamento, no começo do século XIX, quando o Brasil, já no período republicano, buscava definir um modelo de política pública setorial, com experiências privatistas logo no início que não deram certo. Depois, experimentou um modelo de centralização estatal e desaguou no marco regulatório de 2.007 (Lei 11.445), sem efeitos.
Agora, com a Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2.020, formulou-se um novo arranjo institucional promissor de uma nova era no saneamento básico com um novo marco regulatório.
A formação do direito de saneamento básico no Brasil remete-nos aos séculos XVI, XVII, XVIII e a primeira metade do século XIX, quando não havia interesse de Portugal nas questões sanitárias, senão a exploração colonial.
A história do saneamento coincide com o surgimento das cidades e no início do século XIX a água era fornecida em bicas e fontes sob a responsabilidade de cada povoado, enquanto que os dejetos e lixo eram de responsabilidade individual, cenário este que mudou com a transferência da família real para o Rio de Janeiro em 1808 com obras de abastecimento mínimas.
Com o aumento do fluxo migratório os problemas se agravaram, o que levou o Estado a assumir o saneamento e transferiu-o à ordem privada, sendo quase todas empresas inglesas, nas cidades de Porto Alegre, Fortaleza, Recife, São Paulo, Belém e São Luis, enquanto que no Rio de Janeiro o sistema adotado de execução foi o público.
Até o início do século XX, as concessionárias privadas de saneamento a seguir citadas tiveram desfechos que mostram que o atendimento era crítico por atender poucos usuários.
1. The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited: concessão foi instituída em 1892 e finda em 1947. As primeiras obras de esgotos foram iniciadas em 1853, antes mesmo da assinatura do contrato, inauguradas em 1864. Rede de abastecimento iniciada em 1876 e terminada em 1878, com apenas 10% dos prédios ligados;
2. Recife Drainage Company: sua concessão foi instituída em 1873 e terminou em 1908, diante do atendimento reduzido e precário;
3. Companhia Hydráulica Porto Alegrense: início da concessão em 1861, mas só operou em 1866, atendendo a pouquíssimos usuários;
4. Cia. Cantareira de Águas e Esgoto: sediada em São Paulo e organizada por empresários paulistas em 1877, tornou-se empresa de economia mista em 1878 e foi encampada em 1893;
5. Cia. das Águas do Grão Pará (capital inglês): concessão em 1881 e ao final de 1884 atendia apenas a 500 prédios. Os serviços eram controlados por ingleses, juntamente com luz, tração e prensa de algodão;
6. Ceará Water Works Company Limited: concessão em 1887.
Observe-se que a privatização naquele cenário foi desastrosa. E hoje?
Em 1971, foi instituído o Plano Nacional de Saneamento – PLANASA, o que passou a dar formulação definitiva para as políticas públicas federais na área, atuando planejadamente e coordenadamente, cujo escopo era implementar nos estados, por meio dos municípios, os sistemas de abastecimento de água, com a criação obrigatória das companhias estaduais de saneamento básico (CESB’s), condição sem a qual os municípios não tinham acesso a recursos financeiros.
Em função dessa obrigatoriedade, foram criadas 27 CESB’s com prazos de concessão de 20 a 25 anos. A meta do plano era atender a 80% da população urbana e 50% do seu esgotamento sanitário.
Observe-se que o PLANASA, em que pese demasiadamente centralizado, serviu de paradigma para a primeira Lei de Diretrizes do Saneamento Básico, pois foi exitoso e sua desestruturação se deu por motivos exógenos, tais como recessão dos anos 80/endividamento e a volatibilidade dos instrumentos regulatórios e órgãos com atribuições para gerir o sistema, pois em seu interregno várias instituições foram extintas.
Mas sua marca “estatizante” foi a criação de 27 Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESB’s), cuja maioria ainda perdura por força do corporativismo e resistência a uma privatização do setor, privatização esta que, no nosso entender, não é a solução por conta das disparidades regionais brasileiras e da sustentabilidade social pertinente ao objeto.
Tome-se como exemplo as experiências privatistas do início do século que não deram certo porque não havia uma regulação no setor e partia-se do pressuposto de que os serviços de saneamento eram “negócios” e não política pública governamental de caráter social.
Logo o baixo desempenho das empresas privadas na cobertura levou o Estado a retomar para si a prestação e regulação dos serviços de saneamento, mediante a criação de vários órgãos no transcorrer do século passado, o que marcou uma era de profunda intervenção pública no setor de infraestrutura.
Apesar de um contexto econômico, social e político totalmente diverso do atual momento, a história ensinou que a participação privada não é panaceia para todos os males, porque os altos investimentos necessários para a universalização dos serviços não têm as taxas de retorno exigidas pela mola mestra do capitalismo: o lucro.
Assim, historicamente, podemos marcar o saneamento básico no Brasil como antes do PLANASA e depois do PLANASA. Depois deste, as políticas públicas no setor foram desarticuladas e o Brasil passou por um período de tentativas políticas marcadas pelo insucesso da fase neoliberal em implantar uma legislação específica, rejeitadas porque eram calcadas na recentralização inspirada no vetusto PLANASA, não vinham acompanhadas de reestruturação do setor e tinham um viés privatístico.
O Brasil, após longos períodos de governos não democráticos, não estava preparado para a proposta de um Estado Mínimo defendida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso.
Sob o Governo Lula, importante frisar que sua bandeira não era a privatização porém teve a capacidade de implementar legislações correlacionadas ao saneamento básico que antes da própria LDNSB de 2007 criaram um cenário positivo para a participação privada no setor, como a Lei n. 11.079/04 (parcerias público-privadas) e a Lei n. 11.107/05 (Consórcios públicos e gestão associada).
O mérito do Governo Lula foi apaziguar os ânimos das frentes que se digladiavam no Congresso Nacional, tendo como pano de fundo verdadeira ojeriza à palavra “privatização”, onde se busca um autofinanciamento do setor, mas que tem em contraste o fato de que água e esgotamento sanitário estão relacionados ao bem essencial à vida e às necessidades básicas, além de envolver questões de sustentabilidade sociais.
Agora em 2020, novos horizontes se descortinaram com a edição do novo marco regulatório (Lei nº 14.026), que altera diversos aspectos da legislação com o objetivo de incentivar o crescimento dos investimentos no setor e a melhoria de indicadores de cobertura de serviços de água e esgoto.
Podemos citar, dentre os principais pontos do novo Marco o fato que a Agência Nacional de Águas (ANA) criará diretrizes de referência para agências reguladoras e prestadoras de serviços de saneamento. E os contratos de prestação de serviços de saneamento devem incluir metas de universalização de 99% de cobertura para abastecimento de água e 90% de cobertura e tratamento de esgoto até 31 de dezembro de 2033.
Há previsão de vedação à assinatura de novos Contratos de Programa para serviços de saneamento, que são acordos de prestação de serviços entre entes federativos, que podem ocorrer sem licitação como quando um município delega a prestação de serviços de saneamento para uma empresa estadual, respaldado na Lei dos Consórcios Públicos (11.107/2005). Mas os existentes podem ser renovados até 31 de março de 2022.
Outra alteração é que na hipótese de um processo de privatização de uma empresa de saneamento estatal, não há necessidade de consentimento dos municípios titulares, caso não haja alterações no objeto e na duração dos seus contratos de programa.
Uma das causas da mudança legal é que desde 2013 até 2018 a evolução dos serviços de saneamento básico nos principais eixos foi pífia. A água tratada pulou de 82% para 83% e a coleta de esgoto subiu de 48% para 53%.
A região mais desenvolvida do Brasil (sudeste) tem 91,0% abastecimento de água e 79,2% coleta de esgoto; o Sul tem os índices de 90,2% e 45,3%, o Centro-Oeste de 89,0% e 52,9%, o Nordeste tem 74,2% e 28,0% e o Norte no fim da fila com 57,1% e 10,5%, de água tratada e coleta de esgoto, respectivamente.
O Amapá e o Piauí concorrem com o prêmio reverso das piores taxas de esgoto: 3,2% e de 3,4%. O Amapá leva o título nacional de campeão de desperdício de água, com 76%, enquanto que o percentual de domicílios atendidos com água tratada é de apenas 38,3% da população urbana, o pior do Brasil. Outro triste título. Dados todos do SNIS/2018 (Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento).
Enquanto isso a CAESA não consegue ter êxito na elaboração de estudos de concepção, projeto básico e projeto executivo de esgotamento sanitário e manejo de águas pluviais e drenagem urbana para universalização de Macapá e Santana (Concorrência Pública n. 001/2014-CPL/CAESA), vencido pelo Consórcio Maia Melo/Techne e com o prazo de entrega vencido em 15/08/2017. O contrato foi rescindido e no meu ver a CAESA fez exigências extracontratuais fora do Termo de Referência, além de não cumprir com a sua parte no contrato em fornecer elementos necessários ao Consórcio.
Enquanto isso os índices de correlação de mortalidade infantil e doenças de veiculação hídrica continuam preocupantes no Amapá. A corda sempre arrebenta do lado mais fraco, não é verdade?
Para atingir a meta de universalização nacional do saneamento básico até 2033 são necessárias mais de 17 milhões de novas ligações de água e mais de 33 milhões de ligações de esgoto.
Estima-se que para a universalização (100% dos domicílios atendidos) serão necessários investimentos anuais de R$ 6,3 bilhões em água e R$ 10,2 bilhões em esgoto, atingindo o montante de R$ 400 bilhões até 2033.
Mas para isso é preciso competência!
Deus salve o Brasil!
Mas Deus: salve o Amapá primeiro! Tire-nos do “rabo da cobra”!
