Neste sentido, torna-se oportuno trazer a colação a norma dos artigos 13 e 15, ambos da LC n.º 140, de 2011, que estabelecem que os empreendimentos e atividades são licenciados por um único ente federativo. Veja: […] Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. § 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, […] respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. § 2o A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador. […]. Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses: I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação; […]; e III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.
Ademais, a norma do artigo 17, da LC n.º 140, de 2011, por ser forma prescrita em lei, estabelece que a competência para lavrar o auto de infração e termo de embargo é do órgão ambiental que concedeu a anuência dos serviços ambientais, delineando, assim, que o Auto de Infração e Termo de Embargo se forem aplicado é acampado pela nulidade, pois o ato administrativo foi efetuado por agente incapaz, sendo oportuno trazer a colação esta norma legal. Veja: […] Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. § 1º Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia. § 2º Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis. § 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput. […].
Ademais, é oportuno salientar que existem duas modalidades de licenciamento ambiental: o preventivo e o corretivo. A regra é a ocorrência do licenciamento ambiental preventivo, porém, a depender da fase em que o empreendimento se encontra quando a licença é requerida, o licenciamento ambiental poderá feito na modalidade corretiva. Assim se o empreendimento a ser regularizado estiver em fase de instalação, ou se já se encontrar instalado ou em operação, ocorrerá o licenciamento corretivo, que poderá resultar em Licença de Instalação de Natureza Corretiva (LIC) ou em Licença de Operação de Natureza Corretiva (LOC).
Trata-se de uma hipótese de ampla aplicabilidade no Brasil diante da plasticidade e da diversidade de empreendimentos e de atividades que se encontram em plena operação, sem a necessária licença ambiental. De um lado, há o caso dos empreendedores que sequer submetem seu empreendimento ao processo de licenciamento ambiental, enquanto, de outro lado, há aqueles que não esperam a conclusão desse processo para dar início às atividades. Foi esse tipo de situação que o Decreto n.° 4.340, de 2000, buscou endereçar quando estabeleceu a obrigatoriedade de que o empreendedor responsável por atividade em funcionamento sem licença ambiental requeresse a “regularização junto ao órgão ambiental competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora”.
Ressalte-se que a Lei n.° 9.985, de 2000, que institui Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), estabelece um tipo de responsabilidade civil por danos futuros, devendo os danos ser previamente reparados. Contudo, ela não fala que tal hipótese se aplica a todos os casos de danos futuros, mas, sim, que deverão reparados antecipadamente os danos que puderem ser identificados, de forma prévia, na fase de licenciamento ambiental.
Além desse aspecto que envolve entes do SISNAMA e os empreendedores tem a questão de ordem de Hierarquias e atuações dos órgãos ambientais brasileiros que disciplina e ordena as competências formal e material. Desta maneira, proteger toda diversidade, existem os órgãos ambientais entre as esferas federal, estadual e municipal que atuam por meio da regulamentação, fiscalização e aplicação de sanções àqueles que descumprirem a legislação ambiental.
Para entender essa Hierarquias e atuações dos órgãos ambientais brasileiros é necessário tratar do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que é formado por órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Desta maneira, é a estrutura máxima de gestão ambiental no Brasil e foi instituído pela necessidade de se estabelecer uma rede de agências governamentais que garantisse mecanismos aptos para a consolidação da Política Nacional do Meio Ambiente, em todo o âmbito da Federação. É importante ressaltar que o artigo 6º, da Lei n.º 6.398, de 31 de agosto de 1981, estabeleceu a estruturação do SISNAMA em níveis diferenciados, cada um com suas respectivas atribuições. São eles:
Conselho de Governo (Órgão Superior): O Conselho de Governo é a entidade que integra a Presidência da República. O objetivo é assessorar o presidente na elaboração de políticas públicas voltadas à preservação ambiental.
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Órgão Consultivo e Deliberativo): O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é um órgão normativo, consultivo e deliberativo e tem, dentre outras, a finalidade de estudar, assessorar e propor ao Conselho de Governo Federal diretrizes e políticas governamentais para o meio ambiente, assim como normas e padrões compatíveis com um ecossistema ecologicamente equilibrado.
Ministério do Meio Ambiente (Órgão Central): O Ministério do Meio Ambiente (MMA), tem como missão promover a adoção das políticas e princípios para o conhecimento, a preservação e a recuperação do meio ambiente. Além disso, visa o uso sustentável dos recursos naturais e a inserção do desenvolvimento sustentável na criação e implementação de políticas públicas em todas as instâncias do governo, por meio do planejamento, coordenação, controle e supervisão da implementação da Política Nacional e diretrizes governamentais para o meio ambiente.
IBAMA (Órgão executor): O Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Renováveis (IBAMA), que completou 32 anos em 2021, é uma autarquia do Ministério do Meio Ambiente (MMA) com autonomia administrativa e financeira que tem como missão proteger a natureza, garantir a qualidade ambiental e a sustentabilidade, no que se refere ao uso dos recursos naturais. Tendo personalidade jurídica própria, executa o controle e fiscalização ambiental nos âmbitos nacional e regional por meio de ações de gestão concretas.
ICMBIO: O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) trata-se de um órgão ambiental da administração pública, que tem o poder de autoadministração, nos limites estabelecidos em lei. O ICMBio foi criado pela Lei n.º 11.516, de 28 de agosto de 2007 , com a missão de proteger o patrimônio natural e promover o desenvolvimento socioambiental, por meio da gestão das Unidades de Conservação (UCs) federais.
Órgãos Colegiados: Apesar do MMA ser considerado o órgão máximo de proteção ambiental, existem outras entidades colegiadas que também fiscalizam o meio ambiente. Esses se tratam de conselhos inseridos no poder executivo municipal, de natureza deliberativa ou consultiva, integrados por diferentes atores sociais (governo, empresas, universidades, trabalhadores e sociedade civil) envolvidas com o meio ambiente e que integram a estrutura dos órgãos locais do SISNAMA. Entre eles estão:
i) Comissão de Gestão de Florestas Públicas: órgão de natureza consultiva do Serviço Florestal Brasileiro, que tem por finalidade assessorar, avaliar e propor diretrizes para a gestão de florestas públicas brasileiras;
ii) Conselho Nacional de Recursos Hídricos: responsável pela efetivação da gestão de recursos hídricos no Brasil; e
iii) Comissão Nacional de Biodiversidade: está entre os órgãos ambientais que regem a conservação e a utilização de recursos naturais, bem como a repartição igualitária de sua utilização e conhecimentos associados.
Órgãos Seccionais: Os órgãos seccionais são entidades estaduais que têm a função de executar programas e projetos, além de controlar e fiscalizar as atividades capazes de degradar o meio ambiente.
Órgãos Locais: Cada município possui os seus próprios órgãos ambientais fiscalizadores, responsáveis por controlar as atividades que podem ocasionar danos à natureza. A essas entidades cabe a mesma missão dos órgãos seccionais, que são: fiscalização, estímulo ao crescimento da consciência ambiental, licenciamento de obras que possam causar impactos; e criação de leis e normas complementares, podendo ser mais restritivas que as leis federais, desde que sejam devidamente fundamentadas ou motivadas por interesse do público local.
Quando se trata de preservação ambiental, o artigo 23 da CRFB, de 1988, determina a competência administrativa comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. Além disso, em 2011, esse foi regulamentado por meio da LC n.° 140, que fixa as normas desta intercooperação, que trata-se de um modelo de gestão compartilhado, que se baseia no princípio da descentralização de responsabilidades entre os órgãos do governo e diferentes segmentos da sociedade.
Aos Estados cabe definir a estrutura de gestão ambiental mais adequada, que pode ser em formato de departamentos, fundações ou secretarias. Para dar suporte a essas entidades, há os órgãos técnicos executivos, que executam a política ambiental. Já os municípios devem seguir os padrões federais e estaduais, podendo criar órgãos e conselhos regionais que facilitem o diálogo e aproximem todos os envolvidos em cada etapa de gestão ambiental.
Deste modo, sugere-se para superar esses conflitos de competência entre os órgãos do SISNAMA os seguintes procedimentos para não haver interferência de atuação e insegurança jurídica para quem atua obtendo as concessões de serviços ambientais:
a) Termo de Referência Compartilhado: com as especificações técnicas e legais dos órgãos da União, do Estado e dos Municípios, visto que as ações dos órgãos da União ocorrem exatamente por não conterem essas informações compartilhadas. Agindo dessa maneira será assegurada a transparência, a segurança jurídica e evitaria dualidade de ações nas vistorias e nas fiscalizações.
b) Implantação da Comissão Tripartite composta por órgãos da União, do Estado e dos Municípios. A Comissão Tripartite tem previsão legal na Resolução Conama n.º 237, de 1997, e na Lei Complementar n.º 140, de 2011, em que os Órgãos Públicos Federais, Estaduais e Municipais deliberariam sobre assuntos atinentes ao meio ambiente conjuntamente na propositura de políticas e normas ambientais.
O licenciamento ambiental é essencial para a efetivação de qualquer tipo de investimento no setor produtivo, seja privado ou público. Este procedimento varia conforme o tipo de atividade a ser desenvolvida e os impactos que causa no meio ambiente. Entretanto, o que está em jogo é a segurança jurídica para quem obtém o licenciamento ambiental e no curso do processo é surpreendido com ações de órgãos do SISNAMA que não licenciou o empreendimento e posterior criminalização pelos órgãos públicos de controle social e pelo Poder Judiciário. Desta forma, urge a necessidade da aprovação da Lei Nacional do Licenciamento Ambiental para padronizar processos e procedimentos de licenciamento ambiental e dar segurança jurídica as cadeias produtivas no Brasil.
