A norma nesses 13 (treze) anos de existência foi bastante alterada, por Medidas Provisórias (MP n.º 759/16, 910/2019, 870/19), Lei n.º 13.465/17, ADIN n.º 4.269, e ainda tem Projetos de Lei com mesmo objetivo de alterar a lei principalmente quanto a marco temporal e quanto as formas de celerizar procedimentos administrativos nos órgãos de terra.
A lei é de fácil analise e interpretação, visto que dispõem de artigos específicos para tratar de Regularização Fundiária Rural (art. 5º-20) e Urbana (art. 21-30).
Desta maneira a análise será realizada com observância aos procedimentos para Regularização Fundiária Urbana.
No capítulo III, disposta nos artigos 21 à 30, a Lei n.º 11.977, de 25 de junho de 2009, abre um novo e promissor momento para a Regularização Fundiária Urbana no Brasil. Pela primeira vez, a Regularização Fundiária é definida numa lei federal, que estabelece, ainda, procedimentos, competências e cria importantes instrumentos para a sua efetivação com a inserção dos Municípios Brasileiros que poderão firmar Termo de Cooperação Técnica com a União para receber a Doação de Terras Públicas Urbanas em seu perímetro do território para realizar a Regularização Fundiária Urbana.
A título de ilustração o Analista Fundiário do INCRA da Bahia, Dr. Miguel Neto na sua exposição no 2º Seminário de Regularização Fundiária da União Brasileira dos Agraristas Universitários, realizado no dia 8 de junho de 2022, apresentou um dado que em que o Brasil tem 60 milhões de Unidades Habitacionais e que dentre esses 30 milhões são irregulares. Esses dados além de preocupante demonstra a debilidade da Regularização Fundiária Urbana no país.
Vale ressaltar que residir irregularmente significa estar em condição de insegurança permanente; por esse motivo, além de um direito social, podemos dizer que a moradia regular é condição para a realização integral de outros direitos constitucionais, como o trabalho, o lazer, a educação, a saúde, e a dignidade humana.
Além de transformar a perspectiva de vida das famílias contempladas que moram irregularmente, a Regularização Fundiária Urbana também interfere positivamente na Gestão Dos Territórios Urbanos, já que as ocupações regularizadas passam a integrar as rotinas administrativas dos Municípios. Com esses procedimentos os Municípios passam a ter direito de realizar Regularização Fundiária Urbana e obter recursos financeiros mediante a alienação e da cobrança de tributos, como imposto do IPTU.
É importante esclarecer que a irregularidade fundiária não se restringe aos assentamentos populares, constituídos em decorrência da falta de alternativa de moradia regular acessível à população de baixa renda. Existem também bairros e loteamentos formados por famílias de média e alta renda que se encontram fora das leis. Portanto, para promover o ordenamento territorial de toda a cidade, é necessário regularizar ambas as situações.
A lei no seu artigo 21, especifica que a União pode firmar um Termo de Cooperação Técnica com os Municípios Brasileiros que tenham área da União em seu território no perímetro urbano para doação dessas terras públicas para que esses Municípios possam realizar as Regularizações Fundiárias Urbanas em seu Território.
Entretanto, a norma esclarece que para se concretizar essa doação da União aos Municípios é necessário que esse ente público possua o Ordenamento Territorial Urbano com Plano Diretor instituído em lei municipal e que abranja a área a ser regularizada.
Para áreas com ocupações para fins urbanos já consolidadas ou com equipamentos públicos urbanos ou comunitários a serem implantados, a transferência da União para o Município poderá ser feita independentemente da existência da lei municipal (art. 22, §1º e 2º).
Além disso, para transferência de áreas de expansão urbana, os Municípios deverão apresentar justificativa que demonstre a necessidade da área solicitada, considerando a capacidade de atendimento dos serviços públicos em função do crescimento populacional previsto, o déficit habitacional, a aptidão física para a urbanização e outros aspectos definidos em regulamento.
Ainda esclarece a norma que as áreas com destinação rural localizadas em perímetro urbano que venham a ser transferidas pela União para o Município deverão ser objeto de Regularização Fundiária, conforme as regras previstas em legislação federal específica de Regularização Fundiária Urbana (art. 22, § 4º).
Salienta ainda a norma que os limites das áreas de preservação permanente marginais de qualquer curso d’água natural em área urbana serão determinados nos Planos Diretores e nas leis municipais de uso do solo, ouvidos os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente (art. 22, § 5º).
Quando ao Protocolo do Pedido para Doação deverão constar pedido de doação devidamente fundamentado e assinado pelo Prefeito; comprovação das condições de ocupação; planta e memorial descritivo do perímetro da área pretendida; cópia do Plano Diretor ou da lei municipal que contemple os elementos do Ordenamento Territorial Urbano; relação de acessões e benfeitorias federais existentes na área pretendida, contendo identificação e localização (art. 23, §1º, I-V, §3º).
Se for necessária a prévia arrecadação ou a discriminação da área, o INCRA procederá à sua demarcação, com a cooperação do Município interessado e de outros órgãos públicos federais e estaduais, promovendo, em seguida, o registro imobiliário em nome da União (art. 24).
Nas áreas de várzeas, leitos de rios e outros corpos d’água federais, o auto de demarcação será instruído apenas pela planta e memorial descritivo da área a ser regularizada, fornecidos pelo Município (art.25).
O Ministério do Desenvolvimento Agrário ou, se for o caso, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão formalizará a doação em favor do Município, com a expedição de título que será levado a registro (art.26).
A doação e a Concessão de Direito Real de Uso a um mesmo Município de terras que venham a perfazer quantitativo superior a 2.500ha (dois mil e quinhentos hectares) em 1 (uma) ou mais parcelas deverão previamente ser submetidas à aprovação do Congresso Nacional (art. 27).
A doação e a CDRU implicarão o automático cancelamento, total ou parcial, das autorizações e licenças de ocupação e quaisquer outros títulos não definitivos outorgados pelo INCRA ou, se for o caso, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que incidam na área (art. 28).
Portanto, a lei foi considerada como um instrumento de inclusão social e de justiça fundiária, pois seria dada a oportunidade de regularização da ocupação ou posse de boa-fé de propriedades rurais ocupadas por famílias que estão na mesma área há décadas e que tiram da referida terra o seu sustento, com o mesmo procedimento para quem tem ocupações urbanas em que as terras são da União e que impede os Municípios de executarem a regularização fundiária urbana em seu território, que em grande maioria dos Municípios da Amazônia Legal, tem imensos bairros sem regularização Fundiária com conflitos de competência formal com a União.
A norma favorece a doação para que os Municípios Brasileiros que tenham terra da União situadas em áreas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica para que possam realizar a Regularização Fundiária em seu Território.
Inegavelmente a lei é um avanço considerável para a Regularização Fundiária Urbana no país, mas que infelizmente os Municípios brasileiros desconhecem a lei ou não conseguem atender os requisitos para concretizar a doação dessas terras públicas da União para efetivar a Regularização Fundiária Urbana no território.
É necessário conferir efetividade da lei federal como medida de segurança jurídica as famílias que ocupam terras públicas urbanas da União dentro do perímetro dos Municípios, e que ficam à mercê de incertezas jurídicas e da insegurança nessas ocupações que continua perdurando mesmo com uma lei que ser executada dará celeridade processual para reconhecimento das ocupações em terras públicas dentro do marco temporal estampado na norma.
Promover ações de Regularização Fundiária Urbana, entendida de forma ampla, e assim transformar gradativamente a realidade desigual de nossas cidades, depende de um esforço articulado de todos os entes da federação. Mais do que isso, depende da compreensão do conjunto da sociedade de que todos ganham com a construção de cidades mais justas.
