A máxima de que “é preciso deixar tudo em ordem” nunca foi tão aplicável como no setor imobiliário brasileiro. Em um país de dimensões continentais e com uma história fundiária complexa, a regularização de imóveis urbanos consolidou-se como pilar essencial da segurança jurídica, do desenvolvimento econômico e da efetivação de direitos fundamentais, como o direito à moradia e à propriedade, previstos nos artigos 5º e 6º da Constituição Federal. O caminho para a segurança jurídica na regularização de imóveis urbanos envolve transformar uma situação de fato e consolidada em propriedade formal através do registro de imóveis. Isso garante a publicidade contra todos e a proteção constitucional do direito à moradia. Esses processos são fundamentais para que o imóvel saia da irregularidade e passe a figurar na matrícula do Livro 2 (Registro Geral), garantindo a titularidade formal ao proprietário.
Entretanto, os números são alarmantes: estima-se que milhões de propriedades no país apresentem algum nível de irregularidade. De acordo com o Censo 2022, mais de 5 milhões de moradias encontram-se em situação irregular, e mais de 11 mil favelas abrigam cerca de 16 milhões de pessoas. Esse cenário, fruto de décadas de ocupação desordenada, ausência de planejamento urbano e práticas informais de transmissão de propriedade, impede vendas, financiamentos, investimentos e a plena fruição do direito de propriedade.
A regularização fundiária urbana surge, portanto, como o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a legalizar a posse ou a propriedade consolidada de um imóvel urbano, integrando núcleos informais ao ordenamento territorial formal. Mais do que a simples emissão de um título, ela é um instrumento de política urbana que visa corrigir distorções históricas, garantir o direito à moradia digna, promover a cidadania, e extirpar a invisibilidade fundiária urbana.
Quando a situação de fato já está consolidada, mas o Direito não a acompanhou, entra em cena a principal ferramenta legal para a regularização em larga escala: a Regularização Fundiária Urbana (Reurb), instituída pela Lei n.º 13.465/2017. Trata-se de um marco legal que consolidou e modernizou instrumentos antes dispersos em diversas normas, criando procedimentos mais claros e eficientes.
A Reurb não é apenas a entrega de um papel; é um conjunto de medidas que integra as dimensões urbanísticas, ambientais, sociais e jurídicas. Seu grande trunfo é o procedimento desjudicializado, que ocorre em duas fases: a administrativa, no Município, e a registral, no cartório de imóveis.
A lei divide o processo em duas modalidades principais: a REURB-S (Interesse Social), destinada a núcleos ocupados por população de baixa renda, na qual o poder público arca com os custos de infraestrutura e taxas; e a REURB-E (Interesse Específico), aplicável a núcleos ocupados por populações que não se enquadram no perfil de baixa renda, como condomínios irregulares e áreas empresariais, onde os custos são de responsabilidade dos beneficiários.
A Lei da Reurb e o arcabouço legal brasileiro preveem diversos instrumentos para formalizar a posse e a propriedade. A Legitimação Fundiária, um dos instrumentos mais inovadores, confere o título de propriedade diretamente ao ocupante de núcleos urbanos informais consolidados. A Legitimação de Posse atribui ao ocupante o reconhecimento da posse, permitindo que, após cinco anos, seja convertida em propriedade. Há ainda a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM), que concede o direito real de uso gratuito a quem ocupa imóvel público urbano de até 250m² por cinco anos, e a Usucapião Extrajudicial, via administrativa para reconhecimento da usucapião diretamente no cartório de imóveis.
Apesar dos avanços legais e tecnológicos, a implementação da regularização fundiária ainda enfrenta obstáculos tão significativos que levam especialistas a questionar: afinal, a Reurb cumpriu suas promessas? A resposta, infelizmente, é negativa. O que se observa na prática é um abismo entre a intenção legislativa e a realidade dos municípios brasileiros.
O principal gargalo continua sendo a burocracia e morosidade dos processos. Embora a lei tenha simplificado procedimentos, a máquina administrativa não acompanhou a evolução normativa. O processo ainda exige aprovações em diferentes esferas e sofre com a lentidão dos cartórios, que muitas vezes não possuem estrutura para absorver a demanda. A fragmentação institucional com necessidade de aprovações em órgãos de urbanismo, meio ambiente, fazenda e outros gera exigências conflitantes e entraves que se arrastam por anos.
A escassez de recursos financeiros é outro obstáculo intransponível para muitos municípios. A regularização, principalmente na modalidade Reurb-S, envolve obras de infraestrutura (água, esgoto, pavimentação, drenagem) que demandam investimentos vultosos. Os municípios de menor porte, justamente aqueles com maior demanda por regularização, dependem de repasses federais e estaduais que nem sempre são consistentes ou suficientes. O resultado é que projetos de regularização permanecem indefinidamente na fase de planejamento, aguardando recursos que nunca chegam.
Some-se a isso a falta de capacidade técnica dos municípios. A regularização exige equipes multidisciplinares com expertise em urbanismo, engenharia, direito, assistência social, topografia e meio ambiente. Muitas prefeituras não possuem esses profissionais em número suficiente ou com a qualificação necessária. A descontinuidade administrativa, mudanças de gestão que resultam na perda de equipes e projetos agrava ainda mais o quadro.
As questões fundiárias complexas também paralisam processos. A dificuldade em rastrear a cadeia dominial de áreas ocupadas há décadas, a sobreposição de títulos, os conflitos com proprietários originais e a presença de grileiros criam verdadeiros labirintos jurídicos. Em muitos casos, a negociação para aquisição ou desapropriação de terras privadas ocupadas informalmente é longa, cara e termina judicializada.
Por fim, as ocupações em áreas de risco impõem desafios técnicos e sociais de grande monta. Grande parte das ocupações informais ocorre em Áreas de Preservação Permanente (APPs), encostas sujeitas a deslizamentos ou margens de rios com risco de inundação. A regularização nesses locais exige soluções técnicas complexas de engenharia e, por vezes, a realocação de famílias, medida socialmente delicada e financeiramente onerosa.
Manter um imóvel irregular vai muito além de uma simples pendência documental. Os riscos são graves: insegurança jurídica, com o ocupante não reconhecido legalmente como proprietário, fragilizando seu direito de posse; impossibilidade de comercialização, já que imóveis irregulares não são aceitos em operações formais e instituições financeiras não concedem crédito; entraves sucessórios, pois a ausência de matrícula regular dificulta inventários e partilhas; sanções administrativas, como multas, embargos e até ordens de demolição; e desvalorização patrimonial, reduzindo o valor de mercado e a liquidez do bem.
O caminho para a segurança jurídica da propriedade no Brasil é longo, e as ferramentas para percorrê-lo, embora existam, ainda não são plenamente acessíveis. A regularização fundiária urbana, ancorada na Lei n.º 13.465/2017 e fortalecida pelas inovações tecnológicas do Provimento n.º 195 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), é um instrumento essencial, mas seu potencial permanece subutilizado.
Enquanto a burocracia não for efetivamente simplificada, os recursos financeiros não forem alocados de forma consistente e a capacidade técnica dos municípios não for fortalecida, a frase do registrador Lamana Paiva “Hoje só não regulariza imóveis quem não quer!” soará como uma promessa distante da realidade. Para milhões de brasileiros que vivem na informalidade, o direito à cidade e à propriedade formal ainda é um horizonte a ser alcançado, não uma realidade ao alcance das mãos e dos bolsos..
Diante desse cenário, impõe-se uma reflexão urgente sobre o papel do Estado brasileiro na condução da política fundiária urbana. Milhões de famílias que há décadas ocupam seus imóveis de forma mansa e pacífica, construindo ali suas vidas e suas histórias, permanecem à margem da segurança jurídica não por falta de vontade ou de direito, mas porque o labirinto burocrático e os custos proibitivos as impedem de regularizar suas posses.
Exigir dessas populações, muitas vezes de baixa renda, o arcar com tecnologias caras como geoprocessamento, georreferenciamento, memoriais descritivos complexos e a obtenção de anuências de múltiplos órgãos públicos de terra, de meio ambiente, do patrimônio, da receita federal, é ignorar a realidade social que a própria lei de regularização fundiária se propôs a resolver.
Há ainda o agravante institucional, que embora a competência para o ordenamento territorial seja dos municípios, parcela significativa dessas glebas urbanas permanece sob domínio da União, criando um emaranhado federativo que paralisa processos e transfere indefinidamente a solução do problema.
O que se revela, portanto, é a ausência de uma verdadeira política de indução social, que priorize não apenas a edição de leis modernas, mas a criação de mecanismos efetivos de acesso à regularização, com simplificação documental, subsídios técnicos e financeiros, e uma articulação federativa que desobstrua os caminhos em vez de multiplicar os entraves.
Enquanto o Estado não enxergar a regularização fundiária urbana como política pública prioritária de inclusão social e de desenvolvimento urbano, o direito à moradia digna continuará sendo, para milhões de brasileiros, uma promessa constitucional tão distante quanto a escritura e o registro que jamais conseguirão alcançar.
OS DESAFIOS DA REGULARIZAÇÃO DE IMÓVEIS URBANOS NO BRASIL PARA A SEGURANÇA JURÍDICA
