Municípios criam áreas protegidas no papel, mas falta regularização fundiária, planos de manejo e até cadastro nacional; ICMS Ecológico estimula, mas não garante efetividade.
Quando uma prefeitura decreta a criação de um Parque Natural Municipal ou de uma Área de Proteção Ambiental, a gestão pública costuma comemorar. Afinal, está cumprindo a Constituição, que desde 1988 garante o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Porém, o que se vê na prática é um abismo entre a assinatura do decreto e a efetiva proteção daquela área. Especialistas chamam essas de “unidades de conservação de papel”, formalmente instituídas, mas desprovidas de planejamento, recursos e gestão.
O fenômeno não é raro. Pelo contrário. Levantamento da Fundação SOS Mata Atlântica de 2021 identificou 1.388 Unidades de Conservação (UCs) municipais no bioma Mata Atlântica, protegendo cerca de 5,4 milhões de hectares. Os campeões são Rio de Janeiro (412), Minas Gerais (258) e Paraná (246), que juntos concentram 65,9% do total. Em Minas, as UCs municipais representam 43,2% do número de unidades e 42,9% da área protegida no estado, uma fatia nada desprezível.
O problema, aponta o advogado e mestre em direito ambiental Paulo Sérgio Sampaio Figueira, é que “prolifera-se a criação de unidades de conservação ‘de papel’, áreas formalmente instituídas, mas desprovidas de planejamento, de recursos para manejo e de regularização fundiária”. Em artigo recente, ele alerta que auditorias do Tribunal de Contas da União e o método RAPPAM da WWF comprovam o baixo ou médio grau de implementação da maioria dessas áreas, com carência de Planos de Manejo, Conselhos Gestores e recursos humanos e financeiros.
O diagnóstico é corroborado por dados oficiais. O Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), que deveria reunir informações padronizadas de todas as UCs do país, tem um déficit gravíssimo: das 1.388 UCs municipais da Mata Atlântica, apenas 329 (24%) estavam registradas. Os motivos vão desde “ausência de documentação” e “falta de interesse dos dirigentes” até “desconhecimento da existência do Cadastro”. Sem registro, essas áreas sequer existem para o sistema nacional, e perdem acesso a recursos de compensação ambiental previstos em lei.
A criação de uma UC municipal não é um ato simples. Exige estudos técnicos de caracterização biológica, física e socioeconômica, consulta pública (exceto para estações ecológicas e reservas biológicas), definição de categoria de manejo, elaboração de mapa e memorial descritivo no sistema SIRGAS 2000, e finalmente o decreto. O rito está na Lei do SNUC (9.985/2000) e no decreto 4.340/2002. Mas cumprir o rito é só o começo.
Os desafios começam depois. O primeiro e mais espinhoso é a regularização fundiária. Nas categorias de proteção integral, como parques, estações ecológicas e reservas biológicas, as áreas devem ser de posse e domínio públicos, o que exige desapropriação de particulares. O processo é caro, demorado e muitas vezes incompatível com o orçamento de pequenos municípios. Ainda assim, o Judiciário tem sido rigoroso. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em decisão de 2024, fixou o prazo de três anos como parâmetro razoável para o município promover a regularização fundiária, sob pena de multa diária. A alegação de falta de recursos, segundo o tribunal, não exime o poder público de suas obrigações.
Outra exigência legal é o Plano de Manejo, documento técnico que estabelece o zoneamento e as normas de uso da área. A lei dá cinco anos para sua elaboração. Na prática, muitos municípios sequer iniciam o processo. O Superior Tribunal de Justiça já classificou o Plano de Manejo como a “Carta Magna dinâmica” da unidade de conservação e considera sua ausência como violação ao dever fundamental de proteção ambiental. Também é obrigatória a criação de um Conselho Gestor consultivo para UCs de proteção integral, deliberativo para algumas de uso sustentável com composição paritária entre poder público e sociedade civil. Em municípios pequenos, com poucas organizações da sociedade civil atuantes, essa é uma dificuldade real.
Há, porém, um instrumento que tem estimulado a criação de UCs municipais: o ICMS Ecológico. Criado no Paraná em 1991 e adotado por estados como Minas Gerais (Lei Robin Hood, 1995) e Rio de Janeiro (2007), o mecanismo repassa aos municípios uma parcela maior do ICMS arrecadado pelo estado proporcionalmente à presença de áreas protegidas em seus territórios. Pesquisa publicada na revista Ecological Economics em 2022 confirmou que o percentual de áreas protegidas aumentou como consequência da implementação do ICMS Ecológico. O problema, apontam estudos, é que o benefício marginal diminui à medida que mais UCs são criadas, e os municípios tendem a optar por categorias de menor custo de oportunidade, como as Áreas de Proteção Ambiental (APAs), que permitem ocupação humana e não exigem desapropriação.
A própria eficácia do ICMS Ecológico tem sido questionada judicialmente. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais já decidiu que a simples criação formal da UC não atrai automaticamente o benefício financeiro. É preciso comprovar implementação efetiva com Plano de Manejo, Conselho Gestor e regularização fundiária. Caso contrário, a unidade não é reconhecida para fins de repasse. A intenção é justamente coibir a criação de “UCs de papel” com finalidade meramente arrecadatória.
A realidade de subfinanciamento que compromete a gestão das UCs não se restringe à esfera municipal; atinge igualmente as unidades federais. Estudo publicado na revista Environmental Conservation revelou que as 300 Unidades de Conservação federais brasileiras acumulam um déficit estimado em 958 milhões de dólares em investimentos destinados à sua manutenção entre 2014 e 2023. A situação mais crítica é a da Amazônia, onde as áreas protegidas receberam apenas cerca de 20% do orçamento necessário, enquanto a Mata Atlântica recebeu aproximadamente 70% do financiamento ideal. O cenário brasileiro ganha relevância quando comparado ao de países desenvolvidos: o sistema de parques nacionais dos Estados Unidos investe entre 100 e 130 dólares por hectare ao ano, enquanto o Brasil aplica valores muito inferiores. Esse quadro de escassez de recursos ajuda a explicar por que tantas UCs federais, estaduais e, de modo ainda mais agravado, municipais permanecem no papel, sem conseguir implementar as ações mínimas de gestão, fiscalização e proteção.
A recente Lei Geral do Licenciamento Ambiental (n.º 15.190/2025) trouxe novas diretrizes para a cooperação entre União, estados e municípios, mas não resolveu os gargalos históricos. O que se vê é um sistema de áreas protegidas com duas faces: de um lado, números impressionantes de criação; de outro, gestão precária, sub-registro e falta de efetividade.
Há, porém, potencial de mudança. O levantamento da SOS Mata Atlântica também perguntou aos municípios sobre o interesse em criar novas UCs. Dos 157 que responderam, 78% disseram ter áreas com potencial para se tornarem unidades de conservação, e 80% manifestaram interesse em criá-las. Ou seja, há vontade política e áreas disponíveis. Falta apoio técnico e financeiro.
Especialistas apontam caminhos. O fortalecimento do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC), com campanhas de registro e sanções para quem não cadastrar suas UCs, é urgente. Programas estaduais como o ProUC do Rio de Janeiro, que oferece apoio técnico aos municípios, podem ser replicados. E o Judiciário, como têm mostrado as decisões recentes do STJ e dos tribunais estaduais, está cada vez menos disposto a aceitar a desculpa da “reserva do possível” a alegação de que faltam recursos quando se trata de obrigações ambientais consolidadas em lei.
Afinal, como escreveu o ministro Herman Benjamin do STJ em um dos julgamentos mais citados sobre o tema, a criação formal de uma unidade de conservação não é um fim em si mesmo. Se não vier acompanhada do efetivo compromisso estatal de zelar pela integridade da área, ter-se-á apenas um “sistema de áreas protegidas de papel ou de fachada”. E papel, se não for cuidado, vira rascunho.
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